Оптимизация бюджетных расходов и собираемость налогов. Как сделать так, чтобы стране не пришлось латать дыры в нынешних условиях. Обо всем этом — в интервью главы комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова главному редактору Business FM Илье Копелевичу
Председатель комитета Госдумы РФ по бюджету и налогам Андрей Макаров. Фото: Сергей Фадеичев/ТАСС
Оптимизация бюджетных расходов и собираемость налогов. Как сделать так, чтобы стране не пришлось латать дыры в нынешних условиях. Обо всем этом - в интервью главы комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова главному редактору Business FM Илье Копелевичу.
Андрей Михайлович, бюджет принят в первом чтении. Многим кажется, что в условиях такой нестабильности, таких цен на нефть и курса, и многого другого, может быть очень много поправок, но, наверное, самый главный вопрос, который сейчас встает, это вопрос о том, что власти пора начинать учиться экономить и искать резервы, а не только наращивать разнообразные расходы, как это происходило в последние годы. Насколько я знаю, в том числе об этом шла речь на совещание у премьера, в котором вы участвовали и все наши экономические министры.
Андрей Макаров: Как ни странно, эти резервы находятся, в первую очередь, внутри самого бюджета. Напомню, много лет мы говорим о неэффективности бюджетных расходов. Заметьте, я не говорю о воровстве, о чем-то еще, я говорю о неэффективности бюджетных расходов. Потому что, на мой взгляд, когда деньги расходуются неэффективно, это гораздо хуже, чем воровство. Потому что если украли, это кому-то польза, когда просто зарыли в землю, это бессмысленно, пользы от этого нет никому, даже жуликам. Так вот, у нас эффективность бюджетных расходов крайне низка. И обсуждение этой проблемы с точки зрения того, как в ухудшающейся экономической ситуации, учитывая политические риски, макроэкономические риски, которые с моей точки зрения, будут только нарастать, потому что все разговоры о каком-то быстром прекращении санкций, на мой взгляд, ни на чем не основываются, надо ориентироваться на свои возможности. И здесь необходимо посмотреть, как бюджетные возможности, так и вопросы развития экономики — то, что мы называем экономической моделью. Вот, давайте посмотрим. У нас бюджет уже второй год строится на основе государственных программ. Вот мы изучили каждую государственную программу. Целевые показатели, индикаторы практически оторваны от жизни, они оторваны от тех задач, которые приходится решать в стране, решать экономике. Главная задача для бюджета в этой связи — это определение приоритетов в сложившейся ситуации и эффективность расходов. Давайте я просто примеры приведу. Давайте возьмем развитие промышленности, государственная программа. Кстати, Комитет по промышленности дал отрицательное заключение на прайс бюджета. Они сказали, что бюджет не может быть принят. Но, вот я смотрю по 2014 году. Забыли на секунду о 2015 годе. Только по государственной программе развития промышленности выделялось 152,5 миллиарда. Освоение за первые полгода. То есть, кассовое исполнение — 29%.
То есть, к концу года будут сейчас искусственно тратить деньги.
Андрей Макаров: На 1 октября — 47%, то есть, меньше половины за девять месяцев. Но, как всегда у нас в таких случаях бывает, на конец года будет истрачено все. Мы наблюдаем это каждый год. На 1 января 2014 года у нас дебиторская задолженность по ГРБСам составляла 2,3 триллиона. Вы вдумайтесь в эту сумму. Это 15 триллионов бюджет, каждый может посчитать, сколько это 2,3 триллиона. Причем, из них 95% — это авансовые платежи. Что это значит? Министерство не истратило эффективно деньги, забубухало их на следующий год авансовыми платежами с тем, чтобы не снизили финансирование. О какой эффективности можно говорить? При этом смотрите, станкоинструментальная подпрограмма — ноль за 9 месяцев. Химический комплекс, там не очень большие деньги, но тоже ноль. Транспортное машиностроение, за полгода 25%, за 9 месяцев 35%. Редкоземельные металлы — важнейшая отрасль, за полгода — 12%. За девять месяцев — 29%. Вот они, резервы. А предлагается снова на это же самое, в тех же объемах и так далее. А нам надо решать проблему, реально решать проблему импортозамещения. В первую очередь, с точки зрения села, промышленности, развития собственной промышленности. Да, мы приняли сейчас закон о промышленной политике, но он еще будет дорабатываться, мы приняли его в первом чтении. И здесь нельзя ждать, когда будет принят закон, потому что закон не является решением вопроса. Это создание необходимых условий для решения этих вопросов в легальном поле. Когда мы говорим, там, поддержка регионов, у них сложная ситуация. Скажем, берем Калининград, знаем сложности, связанные с Калининградом. Смотрим. Вот, я смотрю по Калининграду, не маленькие деньги, между прочим, выделяли на развитие просто Калининградской области — 12,7 млрд было по этому году. Исполнение — за полгода 6%, за 9 месяцев — 23%. Вот они, резервы.
Означает ли это, что в оставшиеся уже два месяца сейчас все, что по этим программам так и не использовали, каким-то образом будет, ну, фактически левым образом, как это уже годами складывалось, освоено непонятно как?
Андрей Макаров: Последние реально несколько месяцев, мы как раз работали и вместе с правительством по этому поводу, чтобы не допустить повторения той ситуации, которая происходит каждый год. И мы договорились, что мы сейчас эти неосвоенные деньги, просто закрываем возможность министерствам и ведомствам истратить. Мы поднимаем решение этого вопроса на уровень правительства. То есть, мы как бы собираем эти деньги в единый фонд, и решением правительства направляем их уже в 2014 году, а если что-то останется, в 2015 году. То есть, это какой-то резерв.
Но уже не по решению исполнителя, а по решению...
Андрей Макаров: Конечно.
Когда вот такой огромный объем конкретных решений на верхний уровень будет переноситься?
Андрей Макаров: А мы работаем над этим три месяца для того, чтобы это стало возможным, были внесены соответствующие изменения в бюджетный кодекс. Ведь то решение, о котором я вам говорю, это решение, которое нельзя было сделать без соответствующей правки законодательства. Мы создали законодательно эту возможность. Сейчас мы собрали ту часть денег, которую можно было собрать на сегодняшний момент, и это решение уже готовится в правительстве. Но здесь Госдума специально приняла постановление, что необходимо сделать во втором чтении. Вот за счет того, что мы видим, где уже сейчас неэффективна направленность средств, в том числе, мы же смотрим программы исполнения, вот то, что идет, и смотрим, а зачем им на следующий год эти средства. Мы перераспределим часть этих средств. Где важнейшие направления? Безусловно, это импортозамещение аграрно-промышленного комплекса. Другой вопрос — технические средства реабилитации инвалидов. Мы посмотрели и видим, что средств не хватает. А технические средства реабилитации для инвалидов, этот вопрос живет относительно полной жизнью или не живет, или у человека просто жизнь заканчивается без этих средств. Мы посмотрели, не хватает. И вот сейчас мы принимаем решения за счет перераспределения этих неэффективных расходов. Мы решим проблему дополнительных средств, необходимых для решения вот этого вопроса — технических средств реабилитации — но только мы предлагаем решить не только на 15 год, а и на 16, и на 17 с тем, чтобы у людей не было сомнения в том, что обязательства перед ними будут выполняться. Мы трехлетний бюджет принимаем. Вот именно таким образом мы решаем эти вопросы. Другой вопрос о том, что надо сделать уже в этом, 14 году. Если мы создали этот фонд, мы дали рекомендации сейчас правительству, парламенту в этом же постановлении о том, на что мы считаем, должны быть направлены эти средства в приоритетном порядке. И здесь опять же, мы с вами видим, то же самое импортозамещение. Не надо ждать следующего года. 20 миллиардов мы хотим дать в этом году. На что? Чтобы та закредитованность села — погасить эту задолженность. 5 млрд еще хотим дать Россельхозбанку на те же самые цели. Дальше. Должны поддержать отдельные отрасли промышленности. Какие? Сельскохозяйственное, тракторное машиностроение, легкую и текстильную. То есть, там, где ВТО, у нас достаточно сложная ситуация. Посмотрите, даже нашли средства за счет поиска этих неэффективных расходов на то, чтобы поддержать народные промыслы. Потому что у нас есть регионы, где народные промыслы являются средством к существованию очень многих людей. Вот целый ряд вопросов мы решим сейчас вместе с правительством, заметьте. Мы определили вот эти направления, куда пойдут средства. То есть, мы выйдем в следующий год уже подготовленными. Уже в этом году будут заложены эти средства.
Все те федеральные целевые программы, по которым такие цифры их исполнения в течение года и огромный остаток неизрасходованный на конец года, сейчас эти деньги они уже не смогут потратить самостоятельно.
Андрей Макаров: Я бы не стал так говорить. На сегодняшний момент то, что мы видим, уже не будет эффективно израсходовано, мы уже забрали.
То есть, полная ревизия будет происходить.
Андрей Макаров: Да. И для этого специально воссоздали в правительстве комиссию по эффективности бюджетных расходов. Возглавил ее первый вице-премьер Игорь Иванович Шувалов. И каждое министерство приходит с тем, что у него осталось, и смотрит: вот это пойдет сюда, это пойдет сюда.
Такое происходит первый раз.
Андрей Макаров: Фактически, да. Но именно этот механизм мы с правительством и запустили, он и позволяет решать эту задачу. Мне кажется, здесь в значительной степени то, что нам предстоит реально сделать. Ясно же, что от того, что ноль стоит в подпрограмме «Станкоинструментальная промышленность», наверное, это не значит, что надо эту подпрограмму закрывать. Это значит, что, может, надо людей менять, кто этим занимается, если они не в состоянии в тех отраслях, которые реально нуждаются в деньгах, решить. Это комплексное решение, направленное на результат. Одновременно с принятием бюджета в первом чтении в этот же день Государственная Дума приняла два закона: поправки в закон о парламентском контроле — это полномочия парламента в бюджетной сфере, и поправки к закону о Счетной палате, которые позволяют решать проблему контроля за эффективностью расходования бюджетных средств. Все ФЦП, все госпрограммы теперь переходят в парламент, парламент рассматривает их, дает свои замечания правительству, и только после этого правительство может их рассматривать. Иными словами, мы сейчас как раз и концентрируемся на этих вопросах — вопросах, где у нас максимальные резервы.
Если от частного к общему. Вы сказали, главные резервы бюджета — в неэффективных расходах по линии федеральных целевых программ. Какую долю они в бюджете занимают? Министр финансов Силуанов, когда выступал при принятии бюджета в первом чтении, сказал о том, что ситуация, которая не обещает быть хорошей, возможно, потребует оптимизации расходов.
Андрей Макаров: Все расходы надо оптимизировать. Здесь нельзя говорить о том, что не надо оптимизировать социальные расходы. Мы не можем и не будем изменять социальные обязательства. Надо оптимизировать социальные расходы с тем, чтобы они использовались более эффективно. Когда мы выпускаем те же технические средства реабилитации, надо думать о том, чтобы оно было нормальным. Это не вопрос цены, не вопрос экономии. Но если у вас техническое средство реабилитации будет более качественным, это та же оптимизация. Военные расходы — тоже. Мы уже пошли на огромную оптимизацию, потому что мы отказались от финансирования армии по кредитной схеме, которая была в свое время предложена Алексеем Кудриным, которая прошла. Сейчас очень многие говорят об увеличении военных расходов, только никто не говорит, за счет чего это увеличение. Это результаты кредитной схемы. У нас подошли сроки отдавать долги по этим кредитам. Так может быть, надо было думать тогда и не говорить: берите кредиты — благо, возможности у бюджета есть? А вот сейчас проблемы кредитов встали, отдавать надо. Ко всему к этому надо просто подходить очень разумно. Государству к бюджету надо подходить как к семейному бюджету. Если вы знаете, сколько надо на лечение, на одежду ребенка и так далее, вряд ли вы пойдете на то, чтобы пропить остаток средств в ресторане — если, конечно, вы не алкоголик. Кстати, именно такую логику нам предлагали, когда предлагали растратить Резервный фонд и так далее. Резервный фонд сегодня и позволяет в значительной степени нам не бояться каких-то резких колебаний. Уже в этом году Резервный фонд мы не пополняли. Мы дали возможность брать средства из Резервного фонда. Опять же не сделали это сразу, а сделали в несколько этапов. Мы брали обычно по итогам года, смотрели средства. Все то, что шло сверх бюджетного правила, зачислялось в Резервный фонд. То есть, деньги аккумулировались и никуда не тратились. И вот первый год — 2014 год — когда мы сказали: а почему они должны лежать? И мы разрешили их тратить. Строго говоря, этот год мы прошли достаточно безболезненно. На следующий год, мы сказали правительству, 500 миллиардов в случае необходимости вы можете взять из Резервного фонда. Эти деньги позволят нам заместить те кредиты, которые нам сегодня, во-первых, сложно получать на внешнем рынке, хотя в бюджете заложены 7 миллиардов долларов, которые мы можем занимать, но мы же не стали занимать в этих условиях. Это абсолютно разумно — не занимать на внешнем рынке в этих условиях по этим ставкам. Но когда заложено на следующий год примерно триллион займов на внутреннем рынке, давайте посмотрим, не оголим ли мы всю финансовую систему, которая, по существу, заберет эти средства от кредитования наших предприятий, и так далее. Так может быть, нам лучше взять эти 500 миллиардов из Резервного фонда, а средства оставить в экономике? Следующий вопрос очень важен. Уже в 2014 году, хотя закона о промышленной политике нет, нам нужно направить средства в фонд развития промышленности, и он уже в 2015 году сможет начать работу. Да, у нас меньше ресурсов, да, у нас меньше возможности. Следовательно, это вызов, это задача. То, что раньше можно было разбрасывать, сейчас разбрасывать нельзя.
Сейчас получается, что между первым и вторым чтением будут очень серьезные, возможно, изменения происходить?
Андрей Макаров: Будут происходить достаточно серьезные поправки в сам закон о бюджете, но неизмеримо более важная работа идет на уровне эффективности перераспределения средств, которые уже в 2014 году возможно собрать и эффективно направить. Мы это в законе о бюджете не отражаем, но мы приняли постановление Государственной Думы, где мы отразили эти направления. И вот мы пришли к выводу, что у нас в значительной степени они совпадают с мнением правительства. То есть, все эти вопросы будут решены, я полагаю, одновременно с принятием бюджета, может быть, даже раньше. То есть, мы сможем уже проинформировать Думу о цифрах. А главное, что эти средства поступят именно на те цели, которые могут быть реализованы в этом году. То есть, не придется в конце года их куда-то перебрасывать. Поддержка регионов. Тяжелейшая ситуация регионов. Мы же ее тоже очень серьезно заложили. Я еще не говорю о том, что 230 миллиардов мы дали в этом году на поддержку регионов, но из них 150 мы дали на замещение коммерческих кредитов. Ставка 0,1%. Иными словами, государство дало бесплатные средства регионам с тем, чтобы они заместили дорогие коммерческие кредиты. Но одновременно это освобождает ресурсы коммерческих банков и дает им возможность кредитовать. Они-то все с удовольствием под бюджет кредитовали, зачем им риски. Мы сегодня им говорим кредитовать экономику. Но одновременно мы решаем вопрос. И это будет во втором чтении. Мы решим тяжелейший вопрос, который не решался несколько лет, мы ставили его, мы не могли решить. Это реструктуризация дорожных кредитов. Помните кризис 2008-2009 годов, когда средств не было, и остановилось дорожное строительство? И тогда Алексей Кудрин, а я тоже согласен, что это лучший министр финансов всех времен и народов, правда, со своими взглядами, предложил дать регионам кредиты, чтобы не останавливать дорожное строительство. Мы же все делаем из лучших побуждений. Вчера от имени народа опять подорожала колбаса. Это очень привычно. У регионов, естественно, нет средств, они взяли эти кредиты, кстати, под достаточно высокий процент, взяли на 5 лет, и, начиная с 2010 года, пришло время платить. Но на эти средства строились в значительной степени федеральные дороги. То есть, федеральный центр решил проблемы своего дорожного строительства за счет регионов. Мы поставили эту задачу, в постановлении Государственной Думы она отражена, и, безусловно, во втором чтении бюджета мы этот вопрос тоже решим.
Андрей Михайлович, теперь, может быть, к более общим, к более популярным темам. Вот кредитные рейтинги. Moody’s понизила рейтинги, S&P не стала, хотя этого ожидали. Просто напомню, что S&P уже раньше понижала наш рейтинг. В то же время, в общем-то, совершенно точно российский бюджет очень защищен, низкий долг, никаких долговых проблем. А между тем, понижение суверенного рейтинга, а вроде бы суверенный кредитный рейтинг именно бюджет должен оценивать. Очень сильно влияет на экономику в целом, потому что повышает стоимость заимствований для уже частного бизнеса. Почему это происходит, ваш комментарий.
Андрей Макаров: Вы знаете, я думаю, что, все-таки, слишком много здесь политики. Я вообще считаю, что политика в последнее время очень вредит экономике. И я думаю, что в значительной степени, во всяком случае, оснований для понижения рейтинга. Ну, можно, конечно, говорить, там, понижение цен на нефть, ну, да, есть. Можно, но с точки зрения кредитной устойчивости страны при том размере внешнего долга, который есть у страны, объективно, конечно, оснований для этого нет. Бизнес, можно там спорить, какая методика, какое место и так далее, но 30 ступенек вверх мы, все-таки, прошли. И кстати, прошли за счет решения тех самых вопросов, которые волновали в первую очередь бизнес. Это не значит, что у нас все здорово, и завтра — на демонстрацию с флагами и криками «ура». Нет, но просто мне кажется, это более объективный показатель. Все-таки, мне кажется, в решении о снижении рейтинга больше политики.
Ну, и легендарный закон, который совершенно несправедливо, но даже депутаты почему-то называют именем Ротенберга, хотя к нему явно он не имеет никакого отношения. Он так или иначе затрагивает бюджет. Министр экономического развития критиковал этот закон, но, тем не менее, Дума его приняла. Как его понимать, все-таки?
Андрей Макаров: Понятно, что когда его назвали «законом Ротенберга», ну, это просто бред. Одна газета, она просто взяла и связала два факта — вчера арестовали имущество, сегодня появляется законопроект. Ну, понятно...
Что нарисовали за ночь, да?
Андрей Макаров: Понятно, что создали. Давайте просто предельно простой вопрос я задам. Вот, «Приватбанк» украинский, который действовал в Крыму, и который, в общем, кинул вкладчиков. Давайте назовем вещи своими именами. Ну, это правда. Теперь вкладчик обращается здесь в российском суде и говорит: меня кинули. Наш российский суд принимает решение: взыскать с «Приватбанка» эти средства. Но поскольку существует место судопроизводства по месту нахождения ответчика, а ответчик находится там, то украинский суд выносит прямо противоположное решение. Вы конфисковали, по существу, имущество простого гражданина, который был вкладчиком этого банка. Должен быть у государства какой-то инструмент по защите собственных граждан. Вот это первый вопрос, который я задаю.
Это касается, в первую очередь, именно ситуации Крыма. Какие еще ситуации могут...
Андрей Макаров: Я не сказал бы, что это только Крым.
А какая еще ситуация может...
Андрей Макаров: Секундочку. Я думаю, что здесь может быть очень много самых разных ситуаций, когда государство будет вступаться за своих граждан. Но для того, чтобы государство могло вступиться за своих граждан, то есть выступить как лицо — участник процесса. Потому что, когда идет спор там, государство — не участник. Оно должно сказать: ребят, вот я участник процесса, я буду компенсировать этому гражданину, поэтому ущерб понесло я. Это не значит, что государство будет кому-то платить, но это возможность государству выступить на стороне своего гражданина. Вот о чем идет речь. Мне очень не нравится, когда министр экономического развития оценивает закон не с точки зрения его содержания, а с точки зрения того, под каким заголовком вышла статья в той или иной газете. Это неправильно.
Самое главное, к лицам, скажем так, к санкционному списку он не имеет никакого отношения.
Андрей Макаров: Это бред. Абсолютно точно, что это ни к кому из них не имеет просто ни малейшего отношения.
Но все-таки один вопрос я не могу не задать. Он общий, но тут тоже есть два взгляда. Алексей Кудрин последовательно и раз за разом говорит, что сейчас как-то удалось избежать повышения налогов, ну, собственно, за счет опять же заморозки накопительной части пенсионной. Но в течение двух-трех лет при том уровне госпрограмм, расходов все равно налоги придется повышать. Алексей Улюкаев говорит, что нет, можно и не повышать, даже можно то, что повысили в течение года, экологические сборы, также выросли по линии обязательного медицинского страхования платежи в фонды, даже это можно в какой-то степени снижать, не трогая основные функции, которые стоят перед бюджетом в рамках нынешней государственной политики. Чей взгляд вы считаете более реалистичным?
Андрей Макаров: Я считаю, тут взгляд абсолютно не корректный. О том, что нельзя вводить новых налогов. Если вы помните дискуссию, в первую очередь, шла речь о налоге с продаж, увеличение НДС, НДФЛ, совершенно однозначно высказалась фракция «Единая Россия» еще в самом начале лета. И важнейшим требованием, которое шло в нулевом чтении, было сказано: мы возражаем против введения этих налогов. Теперь возникает вопрос, означает ли это неповышение налоговой нагрузки в принципе. Повышать налоги в кризисной ситуации в принципе неверно. И как показала практика, кривая Лаффера тоже действует: мы повышаем ставки — у нас падает собираемость. Алкоголь в этом году это показал особенно ясно. Но дальше возникает огромное количество лазеек, ошибок, которые мы сами допустили в налоговой сфере. Была замечательная идея президента, когда мы обсуждали освобождение от налога на движимое имущество. Только все забыли. Он сказал, что мы должны простимулировать новое оборудование, а на старое, может быть, надо даже повысить, чтобы стимулировать именно обновление оборудования. Идея-то была в этом. Какая поправка была принята? Вновь поставленная на учет. В результате два года поправка. А все умные. Мы меняем какое-нибудь ООО на любую форму и, поскольку мы с вами сменили организационно-правовую форму, у нас с вами в новом предприятии заново поставлено оборудование. Мы не платим налог на имущество. А это серьезнейшая база региональных налогов. Я знаю крупнейшие компании, которые задержали введение в действие части оборудования на полтора-два месяца, когда это принималось, и не доплачены были десятки миллиардов рублей. Потери по 2014 году сейчас по этому поводу я расцениваю где-то в 150 миллиардов рублей — это региональные доходы. Это не построенные детские сады, сельские дороги и так далее. Надо закрыть, наконец, эту лазейку или не надо? Мне скажут, это повышение налоговой нагрузки. Простите, но если эта норма создавалась для того, чтобы люди приобретали новое оборудование, можно ли считать правильным то, что мы сделали, что по существу дали возможность уходить от налогов? Решение, действительно, фантастическое. Когда мы сохранили налог на имущество, что произошло с бизнес-центрами и торговыми центрами на кадастровую стоимость? Вроде бы сделали, все решали в Москве. Москва аккуратнейшим образом все прошла и все сделала. Но вдруг оказалось, что у нас началось переоформление крупнейших торговых центров на пенсионеров, потому что пенсионеры налог не платят. И оказалось, что крупнейшие торговые — почти 20% всех торгово-офисных площадей в Москве принадлежат пенсионерам. Мы исключили эту лазейку, сделали поправку — стали переоформлять на индивидуальных предпринимателей, которые не платят налог на имущество. Мы закроем сейчас эту лазейку, но при этом будет аккомпанемент, будут крики — мы увеличиваем налоговую нагрузку, мы душим малый бизнес. Мне кажется, это проблема консенсуса, это проблема доверия налогоплательщика и государства, и вот здесь тяжелейшая задача, которую, наверное, решить будет сложнее всего. Как вернуть доверие, которого не было? Когда я предлагаю закрыть лазейку, обязательно найдутся люди, которые будут кричать: он душит бизнес. Но если я уверен в своей правоте, я буду проводить это решение. Вот и вся проблема. Давайте каждый будет на своем месте отвечать за то, что он делает. А я отвечу перед своими избирателями, перед страной, перед людьми. Готов к этому.
