Недооценка возможностей тыла армии и нехватка мощностей промышленности приводит к тому, что в России с 1915 года начинает формироваться обширное общественное движение в поддержку военных усилий: военно-промышленные комитеты, Всероссийский земский союз. Появляется система частного производства. Председателем Центрального ВПК становится Александр Гучков. К началу 1916 года было создано 220 местных ВПК, объединенных в 33 областных, позднее их число возросло.

Небольшой первоначальный капитал в 160 000 рублей ВПК получили как взнос от совета съездов представителей промышленности и торговли. Из казны военно-промышленным комитетам было ассигновано 300 000 рублей. Основной задачей ВПК стало централизованное получение правительственных заказов на поставку военного снаряжения и размещение их на промышленных предприятиях. ВПК стали посредниками между государством и частной промышленностью. Правительством ВПК было предоставлено отчисление в 1% от всех казенных заказов, размещенных при участии военно-промышленных комитетов, что составило значительные суммы.

Однако на военных заказах владельцы частных структур получали баснословные прибыли. На казенных заводах 122-миллиметровая шрапнель стоила 15 рублей за фунт, а на частных — 35 рублей. До Февральской революции 1917 года ВПК получили от казны заказы на сумму около 400 000 000 рублей при 100-процентном авансировании, но выполнили менее половины. Царское правительство с подозрением относилось к этим «мародерам тыла» как к слабо контролируемой государством общественной инициативе, идущей снизу.

В начале 1917 года Рабочая группа центрального ВПК поддержала организацию всеобщей забастовки в годовщину «Кровавого воскресенья» — 9 января 1905 года. В конце месяца Рабочая группа ЦВПК начала организовывать новую антиправительственную демонстрацию, приуроченную к открытию очередной сессии Госдумы с требованием «решительного устранения самодержавного режима». В ночь с 26 на 27 января 1917 года Рабочая группа была арестована.